מחקר הקליטה האורבני

מחקר תכנוני:

מצאי יחידות הדיור בישראל

בדגש עבור מתיישבי יהודה ושומרון

דו"ח מסכם

דצמבר 2011

הוכן עבור תנועת עתיד כחול לבן

צוות ליווי מקצועי מטעם תנועת עתיד כחול לבן

אדר' יונתן גולני – יועץ מקצועי לעמותה

אדר' חיימי שניידר – מוביל המחקר מטעם תנועת עתיד כחול לבן

דר נדלר – מנכ"ל תנועת עתיד כחול לבן

ביצוע המחקר התכנוני על ידי אורבניקס בע"מ - תכנון, כלכלה וסביבה

דו"ח זה בדק את ההיבטים המקצועיים-תכנוניים של שאלת המחקר. אין באמור בו כדי להביע עמדה פוליטית או אחרת, לא של מי ממחברי הדו"ח ולא של צוות ההיגוי שליווה את עבודתם

תוכן עניינים

רשימת טבלאות

טבלה 1: מספר הישראלים ביהודה ושומרון לפי מקבצי התיישבות

טבלה 2: אפיון אוכלוסיית המתיישבים לפי צורת/סוג יישוב

טבלה 3: מידת דתיות ביישובים שיש סבירות שיפונו

טבלה 4: מידת דתיות ביישובים קטנים עד 2,000 נפש

טבלה 5: מידת דתיות ביישובים בין 10,000-2,000 נפש

טבלה 6: מידת דתיות ביישובים מעל 10,000 נפש

טבלה 7: נתוני תעסוקה ביישובים עד 2,000 נפש

טבלה 8: נתוני תעסוקה ביישובים בין 10,000-2,000 נפש

טבלה 9: נתוני תעסוקה ביישובים מעל 10,000 נפש

טבלה 10: סיכום פתרונות התיישבותיים – יישובים שסביר שיפונו

טבלה 11: אומדן יתרת יחידות דיור בתכנית מפורטות מאושרות בלבד

טבלה 12: פוטנציאל יחידות דיור בתכנית מפורטות בהליכים

טבלה 13: אומדן יתרת יחידות דיור בתכנית מפורטות מאושרות בקריטריון כלכלי 3 ומעלה

טבלה 14: פוטנציאל יחידות דיור בתכניות מפורטות בהליכים בקריטריון כלכלי 3 ומעלה

רשימת תרשימים

תרשים 1: סוג התיישבות יהודה ושומרון

תרשים 2: גודל אוכלוסיה ביחס לצורת/סוג היישוב

תרשים 3: מס' יח"ד ביחס לצורת/סוג היישוב

תרשים 4: הגדרת "אזור חיפוש" – אזור חדרה והשרון

תרשים 5: הגדרת "אזור חיפוש" – מחוז צפון וחיפה

תרשים 6: סיווג רשויות לפי סוג רשות

תרשים 7: פוטנציאל יח"ד בתחום החיפוש – מועצה אזורית דרום השרון

תרשים 8: מלאי יח"ד מתוכננות וקיימות – מועצה אזורית גדרות

תרשים 9: פוטנציאל קיבולת יח"ד במועצות אזוריות לפי מחוז

תרשים 10: פוטנציאל קיבולת יח"ד לפי מחוז וסוג רשות

תקציר מנהלים

רקע לעבודת המחקר

1. תנועת עתיד כחול לבן (להלן – עכ"ל) פועלת למען מציאות אזורית של שתי מדינות לשני עמים, ובכלל זה לעידוד חזרתם לישראל של מתיישבים ישראלים החיים כיום ממזרח לגדר אל גבולות בטוחים ומוכרים. עכ"ל שואפת להבטיח לדורות את זהותה היהודית והדמוקרטית של ישראל, תוך שיח פנימי מלכד.
2. תנועת עתיד כחול לבן הזמינה עבודת מחקר זו, שעיקרה ניתוח פוטנציאל היצע המגורים הזמין והעתידי בישראל, שיענה על צרכי מדינת ישראל בכלל וצרכי מתיישבים מיהודה ושומרון (להלן יו"ש) בפרט. עכ"ל אינה מעוניינת לעסוק ב"שרטוט גבולות" כי אם ללמוד מה אפשרי במתווים סבירים קיימים.
3. עכ"ל סבורה, כי עבודת מחקר זו תאפשר להוכיח למקבלי ההחלטות כי משימת קליטה ויישוב מחדש של כ-100,000 מתיישבים מיהודה ושומרון (כ-20,000 יחידות דיור), הינה אפשרית באזורי ביקוש, במסגרת רשויות מקומיות חסונות כלכלית ועם מגוון פתרונות דיור המתאימים לצורכי המתיישבים. יתרה מכך, תוצאות המחקר מראות כי ככל שהמדינה תידרש לכך, היצע המגורים הזמין מאפשר קליטה של מספר מתיישבים הגדול מ-100,000 תושבים. עכ"ל מניחה שרוב מכריע של המתיישבים ייכללו בגבולות ישראל ביושבם כבר כיום בגושי ההתיישבות העיקריים.

ניתוח לקחי העבר

1. בהסתמך גם על דו"ח מבקר המדינה, תנועת עתיד כחול לבן טוענת, כי הכישלון של קליטת המפונים מחבל עזה מתבטא בעיקר בעובדה, כי שש שנים לאחר הפינוי רבים מהמפונים אינם מצויים בבתי הקבע שלהם. העובדה כי משפחות רבות עדיין נמצאות באבל על חורבן ביתן ולא הצליחו להשתקם כלכלית, ארגונית וחברתית, נובעת מכך שמדינת ישראל הובילה את מהלך הפינוי, בין היתר, ללא עבודת תכנון מקדמית שהיתה מייצרת היצע מגורים הידוע מראש, מלאי שיעמוד לרשות הקהילות המפונות.

הגדרת שאלת המחקר

1. שאלת המחקר כפי שהוגדרה על ידי תנועת עתיד כחול לבן היא – האם קיימים במדינת ישראל
   כ-100,000 פתרונות דיור באזורים ובמקומות שיתאימו לקליטת כ-20,000 משפחות ממתיישבי יהודה ושומרון?
2. עכ"ל הגדירה את מרחב הבדיקה בדגש על אזורי הביקוש למגורים במדינת ישראל. צוות המחקר זיקק מתוך אזורים אלה את התכניות המפורטות המאושרות שניתן לגזור מהן היתרי בניה וערך אומדן לגבי יתרת יחידות הדיור לבניה בתכניות אלה (במסמך זה פורט גם היקף יחידות הדיור בתכניות מפורטות המצויות בהליכים). בשלב שני נבדק חוסנן הכלכלי של הרשויות המקומיות הקולטות בהתאם לקריטריונים כלכליים שנקבעו.

ממצאים עיקריים

הביקוש

1. עכ"ל אינה מתיימרת לקבוע את קו הגבול הסופי, ולכן אין לדעת בוודאות אילו יישובים יש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות. עם זאת, מכיוון שהנושא בו עכ"ל עוסקת הוא מציאת פתרונות למתיישבים שיש סיכוי סביר שיאלצו להתפנות, עכ"ל הנחתה את צוות המחקר הנחה מחמירה לגבי מספר המתיישבים ולכן נכלל מספר יישובים רב יחסית – כשמונים – ברשימת היישובים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות. אם המדינה תרצה להיערך לקליטת כמות מתיישבים זו, הרי בוודאי תוכל לעמוד במשימה של קליטת פחות מתיישבים.
2. מסיכום הנתונים, ניתן להצביע על כ-330,000 תושבים החיים כיום ביהודה ושומרון. בשיח הפוליטי-ציבורי קיימים מספר תרחישים שונים אפשריים המתייחסים לכ-150,000-80,000 מתיישבים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות. עכ"ל הנחתה את צוות המחקר להניח ,שלגבי
   כ-100,000 תושבים יש סיכוי סביר שיאלצו להתפנות וייקלטו מחדש (אלה מהווים כ-30% מסך המתיישבים ביהודה ושומרון).
3. מספר משקי הבית הכולל שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות הינו כ-20,000. זאת על פי ההנחה של גודל משק בית ממוצע בן 5 נפשות. מרביתם נמצאים ביישובים עירוניים (48%) וביישובים קהילתיים (42%). בהתיישבות הכפרית (מושבים, קיבוצים ויישובים כפריים) מתגוררים כ-10% בלבד.
4. מרבית האוכלוסיה מתגוררת ביישובים עירוניים (44%) במספר ערים מצומצם. במושבים ובקיבוצים, המהווים כמעט מחצית מהיישובים בתחום, גר מיעוט של כ-6% מכלל האוכלוסיה בתחומי יהודה ושומרון.

ההיצע

1. תוצאות המחקר, נכון ליולי 2011[1] הן שהתשובה לשאלת המחקר היא חיובית. התוצאות העלו, כי באזורים שזוהו על ידי עכ"ל כבעלי פוטנציאל מועדף לקליטת האוכלוסיה שיש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות, קיימת יתרה תכנונית ממנה ניתן לגזור היתרי בניה בהיקף של כ-194,000 יחידות דיור. בנוסף, קיים פוטנציאל תכנוני במסגרת תכניות מפורטות בהכנה בהיקף של כ-222,500 יחידות דיור נוספות.
2. לצורך בחינת יכולת קליטת הרשויות המקומיות את האוכלוסיה שיש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות הוגדר מקדם יכולת קליטה המתייחס לחוסנן הכלכלי של רשויות אלה. בהתאם לכך, מצטמצם המלאי התכנוני המאושר שניתן לגזור ממנו היתרי בניה, ועומד על כ-97,300 יחידות דיור. פוטנציאל תכנוני במסגרת תכניות מפורטות בהכנה, העונה גם הוא על הקריטריונים הכלכליים שהוגדרו, הצטמצם לכ-118,300 יחידות דיור נוספות. סה"כ המלאי התכנוני הזמין לבניה והמלאי שבהכנה ברשויות חסונות כלכלית מגיעה ליותר מ-200,000 יחידות דיור.

סיכום התוצאות

1. ממצאי המחקר מראים שהיקף יתרות יחידות הדיור למימוש במסגרת תכניות מפורטות מאושרות ברשויות הנבחרות שנבדקו ולאחר הפעלת המקדמים התכנוניים והכלכליים מספק לבדו את הביקוש האפשרי מצד מתיישבי יו"ש. בהנחה לביקוש של כלל צרכי מדינת ישראל בשנה בהיקף של
   כ-40,000 יח"ד בשנה, ההיקף שנמצא עונה על הנדרש לטווח הקצר (עד 3-2 שנים). הסרת המקדמים הכלכליים המתייחסים לחוסנן הכלכלי של הרשויות הקולטות יכול להביא למלאי מאושר וזמין גם לצורכי הדיור במדינת ישראל גם לטווח הבינוני (עד כ-10 שנים).
2. יצוין שבזמן הכנת עבודת מחקר זו, יזמה הממשלה פעולות שמטרתן להגדיל את היצע המגורים, בין היתר:

• אישור עקרוני של ממשלת ישראל את המלצות ועדת טרכטנברג.
• הקמת ועדות משנה ייעודיות בכל מחוז (וד"לים – ועדות לדיור לאומי), אשר יאשרו תכניות במתכונת מזורזת (החלטת ממשלה 13.3.2011)
• קידום וחקיקת הסכמים של מינהל מקרקעי ישראל, לדוגמא: הסכם לבניית יח"ד בקיבוצים (עמירם כהן, 2011)
• מימוש תכניות סטטוטוריות ומלאי יח"ד קיים (שיפור תנאי מכרז בשיווק מגרשים)

בנוסף לפעולות שלעיל, יש יסוד סביר להניח שבעתיד הקרוב תינקטנה יוזמות ופעולות ממשלתיות נוספות שמטרתן להגדיל את היצע הדיור הזמין, לרבות דיור בר השגה, וזאת על רקע המחאה הציבורית המשמעותית שהתרחשה בקיץ 2011.

לסיכום, בעבודת מחקר זו נמצא מלאי תכנוני מספק של יחידות דיור מאושרות לבניה באזורים ובמקומות המתאימים לקליטת מתיישבים מיהודה ושומרון. עם זאת, ממצאי המחקר מדגישים את הצורך בהפניית משאבים למימוש המלאי הקיים והזמין סטטוטורית, קרי הסרת החסמים השונים אשר תניב היקף בלתי מבוטל של יחידות דיור ברחבי מדינת ישראל.

המלצות

1. צוות המחקר ממליץ לבחון את התכניות שנבדקו לעומקן במטרה לבחון מהם החסמים שמונעים או עשויים למנוע את מימושן ואת הדרכים להסרתם של חסמים אלה.
2. ראוי לציין כי כ-70% ממלאי יחידות הדיור המאושרות ולמעלה מ-90% ממלאי יחידות הדיור הנמצאות בהליכי תכנון אשר אותרו בטווח החיפוש של מחקר זה, נמצאות בערים. נתון זה עלול ליצור חוסר הלימה חלקי בין פתרונות הדיור הזמינים לאלו מבין מתיישבים מיהודה ושומרון המעוניינים בפתרונות קהילתיים. זוהי סוגיה שיש להידרש אליה מבעוד מועד ולבחון חלופות של פתרונות קהילתיים בתחומי הערים, כדוגמת תמ"א 39 (תכנית מתאר ארצית אשר הסדירה פתרון התיישבות קהילתי בתחום העיר אשקלון) או כתוספת ליישובים עירוניים ומועצות מקומיות גדולות. אפשרות נוספת היא הרחבת מעגל החיפוש מעבר לגבולות שנקבעו בעבודה זו.
3. על מנת שנתוני המחקר יישארו מעודכנים לאורך זמן, רצוי לערוך עדכון שוטף של הנתונים מידי רבעון.

מתודולוגיה מחקרית

עבודת המחקר והתכנון אותה הזמינה תנועת עתיד כחול לבן, מיושמת בשלושה מישורים עיקריים:

1. אוכלוסיית הביקוש (מתיישבים מיו"ש שאפשר שיפונו) – בסיס המידע יספק מידע ונתונים אודות האוכלוסיה שאפשר שתפונה כדי לתת מענה הולם לצרכיהם. המידע שנאסף עסק בשני נושאים עיקריים:

מאפייני ההתיישבות: צורת יישוב (עירוני/קהילתי/מושב/קיבוץ), השתייכות ארגונית (הגוף המיישב), שיוך ומעמד מוניציפאלי, שנת הקמת היישוב ומספר התושבים ביישוב.

מאפייני האוכלוסיה: מספר נפשות ביישוב, מספר משקי הבית, גודל משק בית ממוצע, משלח היד ביישוב, התעסוקה העיקרית ביישוב ומידת הדתיות.

1. המצאי התכנוני – איתור הפוטנציאל התכנוני של יחידות דיור בתחומי מדינת ישראל שיתאים למטרה הלאומית הישראלית של הגדלת מלאי יחידות הדיור, ובו בעת יתאים על פי מאפייניו לקליטה אפשרית של מתיישבים מיהודה ושומרון, תוך הבחנה בין המצאי המתאים למתן פתרונות קהילתיים ולבין היצע המתאים לאלה המעוניינים ב"סל קליטה".

אפיון המצאי התכנוני ואיתור הפוטנציאל לקליטת מתיישבים מיהודה ושומרון ייעשה לפי קריטריונים ספציפיים התואמים לעקרונות תכנון ארוכי טווח של מדינת ישראל (תמ"א 35), קריטריונים תחבורתיים ומאפיינים חברתיים-דמוגרפיים, מאפיינים כלכליים ועוד.

1. התאמת אוכלוסיית הביקוש להיצע – matching (זיווג) – יצירת בסיס הנחות אחיד להתאמת אוכלוסיית מתיישבים מיהודה ושומרון אשר אפשר שייקלטו ביישובים הקיימים בישראל. תהליך מעין זה הינו הכרחי להצלחת הקליטה.

צוות מקצועי מטעם תנועת עתיד כחול לבן ליווה את המחקר באופן שוטף. הצוות כלל את אדר' יהונתן גולני, אדר' חיימי שניידר וגב' דר נדלר. עכ"ל וצוות המחקר מבקשים להודות לפרופסור הלל שוקן ולפרופסור ערן רזין על הערותיהם למחקר וממצאיו. אין בסיועם להביע עמדה פוליטית או אחריות על ממצאי המחקר. המחקר הוצג ואושר על ידי ועדת היגוי מטעם עכ"ל שכללה את הצוות המקצועי וכן את מר אורני פטרושקה, עו"ד גלעד שר ואלוף במיל' עמי אילון.

I:     אפיון האוכלוסיה המיועדת לקליטה – אוכלוסיית הביקוש

1. 1.             גודל האוכלוסיה הישראלית

כיום, בשטחי יהודה ושומרון מתגוררים כ-330,000 תושבים ישראלים.^[2]  ניתן לסווג את האוכלוסיה
ל-11 מקבצי התיישבות עיקריים, מאחזים ויישובים נוספים (למעט מזרח ירושלים), כמפורט בטבלה 1. גודל האוכלוסיה ביו"ש הינו דינאמי והעדכון לגבי גודל יישובים מתחת ל-1,000 איש על ידי הלמ"ס אינו מדויק.

טבלה 1: מספר הישראלים בשטחי יהודה ושומרון לפי מקבצי התיישבות

צוות הליווי המקצועי מטעם עכ"ל הנחה את צוות המחקר לגזור את אוכלוסיית הביקוש על פי התרחישים המדיניים הבאים:

• חלק גדול מהיישובים יישארו במקומם מכיוון שהם נמצאים בשטחים שיהיו בריבונות מדינת ישראל לאחר הסכם.
• חלק ייקלטו בגושי ההתיישבות שיסופחו בהסכם אל מדינת ישראל.[3]
• חלק מהיישובים הישראלים שיפונו יקלטו בגבולות הקו הירוק.

טבלה מספר 1 שבנספחים מציגה את היישובים הקיימים בתחומי יהודה ושומרון בסיווג ליישובים שעל פי עכ"ל יש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות (מסומנים בתכלת), ליישובים שלא ברור אם ייאלצו להתפנות (מסומנים באפור) ולאלו שסביר שלא יפונו (מסומנים בצבע לבן).

עכ"ל אינה מתיימרת לקבוע את קו הגבול הסופי של מדינת ישראל לאחר הסכם, ולכן אין לדעת בוודאות אילו יישובים יפונו בפועל. עם זאת, מכיוון שמטרת המחקר היא מציאת פתרונות לאותם מתיישבים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות, הונחה הנחה מחמירה לגבי מספר המתיישבים ולכן נכלל במחקר מספר יישובים רב יחסית שסביר כי יפונו. אם המדינה תיערך לקליטת כמות מתיישבים זו, הרי בוודאי תוכל לקלוט גם פחות מתיישבים.

מסיכום הנתונים, ניתן להצביע על כ-330,000 תושבים החיים כיום ביהודה ושומרון.  קיימים מספר תרחישים שונים אפשריים המתייחסים לכ-150,000-80,000 מתיישבים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות. במחקר זה הנחת העבודה היא שלגבי כ-100,000 תושבים יש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות (המהווים כ-30% מסך המתיישבים ביהודה ושומרון).

ניתוח הנתונים משלב זה והלאה יתייחס, בהתאם להנחת עבודה, לכ-80-100 יישובים שיש סיכוי סביר שיאלצו להתפנות.

1. 2.             חלוקה לצורת/סוג יישוב

צורות ההתיישבות של היישוב הישראלי ביהודה ושומרון מגוונות. ניתן לסווג את צורות היישוב לפי ההגדרות הקיימות בלמ"ס[4]: יישוב עירוני, יישוב כפרי, יישוב קהילתי, מושבים וקיבוצים. בנוסף, ארבעה יישובים שהוגדרו ללא שיוך:

• חברון – היישוב היהודי מוגדר כוועדה מוניציפאלית
• היישובים אלישע ורותם, המשויכים למועצה אזורית ערבות הירדן
• היישוב גבעות, המשויך למועצה אזורית גוש עציון

ליישובים אלו לא נמצא מידע באתר הלמ"ס. טבלה מספר 2 מציגה את סיכום הנתונים ליישובים שסביר שיפונו ואשר עבור אוכלוסייתם נדרשת משימת קליטה מחדש.

טבלה 2: אפיון אוכלוסיית הביקוש לפי צורת/סוג היישוב

הערה: ההבדל במספר התושבים בטבלה זו לנתונים שהוצגו בפרק הקודם נובע מהגידול באוכלוסיה בין השנים.

מעיון בטבלה מספר 2 ניתן להצביע על מספר מאפיינים עיקריים לאוכלוסיה שיש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות ושלא ברור אם תיאלץ להתפנות ותיקלט מחדש:

א.             צורות ההתיישבות – צורות ההתיישבות העיקריות הינן היישוב הקהילתי (כ-54%); המושבים והקיבוצים (כ-30%), בעוד צורת ההתיישבות העירוני (8%) והכפרי (4%) מועטות.
ראו תרשים מספר 1.

תרשים 1: סוג התיישבות – יהודה ושומרון

ב.             גודל האוכלוסיה – מרבית האוכלוסיה מתגוררת ביישובים עירונים (44%) במספר ערים מצומצם. במושבים ובקיבוצים, המהווים כמעט מחצית מהיישובים בתחום, גרים כ-6% בלבד מכלל האוכלוסיה בתחומי יהודה ושומרון. ניתן להסביר נתון זה בשל אופי האוכלוסיה שגר ביישובים אלו. בעוד שביישובים העירוניים מתגוררת אוכלוסיה דתית בעיקרה, במושבים ובקיבוצים מתגוררת אוכלוסיה חילונית, בה גודל משק הבית הממוצע נמוך בהרבה.

ביישובים הקהילתיים המהווים כ-50% בשטחי יהודה ושומרון גרים כמחצית התושבים (47%).

תרשים 2: גודל אוכלוסיה ביחס לצורת/סוג היישוב

ג.              מספר משקי בית/יח"ד – מרביתם נמצאים ביישובים העירוניים (48%) וביישובים הקהילתיים (42%), כאשר בהתיישבות הכפרית (מושבים, קיבוצים ויישובים כפריים) כ-3,000 יח"ד בלבד (10%).

תרשים 3: מספר יח"ד ביחס לצורת/סוג היישוב

1. 3.             אפיון חברתי-קהילתי

מהנתונים הקיימים ניתן לגזור מספר מאפיינים חברתיים-קהילתיים של היישובים בתחום יהודה ושומרון שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות. כדי לבצע אפיון ממוקד חולקה קבוצת הביקוש לשלוש קבוצות מיקוד עיקריות:

• יישובים עד 2,000 נפש
• יישובים בין 10,000-2,000 נפש
• יישובים מעל 10,000 נפש

עיקרי הממצאים בשלוש הקבוצות העיקריות שנבדקו הינם:

א.             גודל משק בית ממוצע (לפי נתוני למ"ס) ביישובים קטנים (עד 2,000 נפש) הינו כ-4 נפשות, ביישובים בינוניים (10,000-2,000 נפש) כ-4.3 נפשות וביישובים העירוניים (מעל 10,000 נפש) כ-3.1 נפשות למשק בית. לשם השוואה, ממוצע משק בית בישראל עומד על 3.2 נפשות למשק בית בכל הארץ.

ב.             מידת הדתיות[5] –  קביעת מידת הדתיות בעבודת מחקר זו נקבעה ברמה יישובית. בבחינת
כ-100-80 היישובים שסביר שיפונו ניתן להצביע על רוב מכריע ליישובים הדתיים, חלקם יישובים חילוניים והשאר ביישובים מעורבים. ראו טבלה מספר 3.

טבלה 3: מידת הדתיות ביישובים שיש סבירות שיאלצו להתפנות

מבחינה מפורטת של שלוש קבוצות המיקוד (טבלאות 7-5), ניתן להצביע על מידת דתיות גבוהה ביישובים הבינוניים לעומת שיעור בינוני (כ-50%) ביישובים הקטנים. ביישוב העירוני היחיד, אריאל, מידת הדתיות נמוכה (מידת הדתיות – מעורב).

טבלה 4: מידת הדתיות ביישובים קטנים עד 2,000 נפש

טבלה 5: מידת הדתיות ביישובים בין 10,000-2,000 נפש

טבלה 6: מידת הדתיות ביישובים מעל 10,000 נפש

ג.              תעסוקה – נתוני התעסוקה נבדקו ברמת יישובית וקובצו מגיליונות יישוביים שנערכו במפקד האוכלוסין 2008 על ידי הלמ"ס.[6] נושא זה נבדק בהתאם לשני פרמטרים שהוגדרו במבוא למפקד[7]:

משלח יד – מתאר את סוג העבודה שהאדם מבצע במקום עבודתו מבלי להתחשב במקצוע בו למד, אם אינו עוסק בו (באחוזים). משלחי יד נבחרים – השכיחים ביחידה הגיאוגרפית (באחוזים).

ענף כלכלי – מתאר את הפעילות העיקרית שמבוצעת במקום העבודה. הענף הכלכלי נקבע לפי המוצר או השרות העיקרי שמספק מקום העבודה, כפי שהגדיר המרואיין (באחוזים). ענף כלכלי נבחר – השכיח ביחידה הגיאוגרפית (באחוזים).

בשני הפרמטרים צוינו 3 הקטגוריות הראשונות בלבד. את הנתונים המפורטים ניתן לראות בטבלאות המצורפות לדוח בנספחים.

מבחינה מפורטת של שלוש קבוצות המיקוד (טבלאות 9-7), ניתן להצביע ביישובים הקטנים (עד 2,000 נפש) על רוב למשלחי היד חופשי וטכני, סוכני מכירות ושירותים ופקידות. כמו כן, במושבים ובקיבוצים משלח יד המרכזי הוא זה הקשור לחקלאות ותעשיה. מעיון בענף הכלכלי העיקרי ביישובים אלו ניתן להצביע על רוב למקצועות החינוך, תעשיה וחקלאות.

ביישובים הבינוניים, הקהילתיים והעירוניים ניתן להצביע על משלחי היד הבאים: חופשי וטכני, סוכנים ומכירות ואקדמי. מעיון בענף הכלכלי העיקרי ביישובים אלו ניתן להצביע על רוב ברור לתחומי החינוך ואחריו בריאות רווחה וסעד (ראו טבלה מספר 8).

ביישוב העירוני אריאל, המסווג כיישוב עירוני מעל 10,000 נפש, עיקר משלח היד הינו תעשיה, בינוי ועובדים מקצועיים והענף הכלכלי העיקרי הינו בתעשיה (ראו טבלה מספר 9).

טבלה 7: נתוני תעסוקה – יישובים עד 2,000 נפש

הערה: "אחרים" כולל את היישובים: חברון, אלישע, משכיות, גבעות ורותם שלגביהם לא נמצא מידע באתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

טבלה 8: נתוני תעסוקה – יישובים בין 10,000-2,000 נפש

טבלה 9: נתוני תעסוקה – יישובים מעל 10,000 נפש

II:    מסקנות עיקריות מניתוח הנתונים – אוכלוסיה שיש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות

• מרבית האוכלוסיה שיש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות ותיקלט מחדש מתגוררת ביישובים הקהילתיים (47%) ובמספר מצומצם של יישובים עירוניים (44%).
• תושבי המושבים והקיבוצים, המהווים כ-6% בלבד מכלל האוכלוסיה שיש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות ותיקלט מחדש, גרים במספר גבוה של יישובים, המפוזרים במרחב.
• מרבית האוכלוסיה שיש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות ותיקלט מחדש הינה בעלת אופי דתי. ראו בטבלה 10 הערכה מספרית לגבי חלוקת המגזרים השונים ביחס לצורת היישוב.
• ·                במרבית היישובים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות ניתן להצביע על רוב מכריע ליישובים הדתיים (57  יישובים), חלקם יישובים חילונים (31 יישובים) והשאר יישובים מעורבים (15 יישובים).
• ביישובים הקטנים, משלחי היד העיקריים: חופשי וטכני, סוכני מכירות ושירותים ופקידות. במושבים ובקיבוצים קיים רוב למקצועות החינוך, תעשיה וחקלאות.
• ביישובים הבינוניים, הקהילתיים והעירוניים משלחי היד המרכזיים הם: חופשי וטכני, סוכנים ומכירות ואקדמיה. נתוני התעסוקה (ענפים כלכליים) מצביעים על רוב ברור לתחומי החינוך ואחריו בריאות רווחה וסעד.
• ביישוב העירוני אריאל עיקר משלח היד הינו תעשיה, בינוי ועובדים מקצועיים ועיקר התעסוקה (ענף כלכלי) הינו בתעשיה.

III:   התאמה בין-יישובית (matching) בין יישובים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות לבין יישובים קולטים

הנחות עבודה

לדעת תנועת עתיד כחול לבן, כדי שתהליך הקליטה מחדש ייעשה בצורה המיטבית יש לקבוע כבר היום הנחות עבודה מסודרות לקליטת המפונים האפשריים אשר ילוו בפתרונות קיימים/פוטנציאליים (ראו פרק ההיצע). הפתרון לכ-100,000 התושבים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות עומד ותלוי בהבנת המאפיינים העיקריים של התושבים ויצירת התאמות בצד ההיצע אשר יביאו להצלחת הקליטה.[8]

פתרונות אפשריים לקליטת המפונים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות כיום הינם:

1. פתרון קהילתי שיינתן על ידי המדינה – העתקת קהילה שלמה ליישוב קולט אחד.
2. פתרון סל קליטה – מתן פיצוי כספי (אישי/למשפחה) וחיפוש פתרון קהילתי ללא הכוונה מהמדינה.

ההערכה כיום הינה, שעיקר הפתרונות הקהילתיים יהיו לגבי יישובים קהילתיים קטנים, בהם מתגוררים צעירים בגילאי 40-25, בעלי אידיאולוגיה התיישבותית, אשר יעדיפו פתרון משולב לכל חברי היישוב, ואילו בשאר סוגי היישובים (קהילתי, עירוני, קיבוצים, מושבים) יועדף פתרון של סל קליטה. למרות האמור לעיל ומאחר שהקליטה המורכבת יותר הינה הקליטה הקהילתית, יש להכין מלאי מספיק של פתרונות קליטה קהילתיים בהיקף מעבר לצפוי.

יש להתחשב באוכלוסיות ייחודיות. לדוגמא: בעיר אריאל מספר המשפחות החד-הוריות גבוה ולפיכך יתכן שהן יעדיפו פתרון קהילתי.

כדי לנסות ולהעריך את מספר הפתרונות הנדרשים בחלופה מספר 1 (פתרון קליטה קהילתית על ידי המדינה) ניתן לסווג את אוכלוסיית היעד לקליטה בהתאם לנתונים אודותיה, המוצגים להלן בטבלה מספר 10.

טבלה 10: סיכום פתרונות התיישבותיים – יישובים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות

הערה: האוכלוסיה המפורטת בטבלה זו מתייחסת למלוא פוטנציאל האוכלוסיה שעל פי תנועת עתיד כחול לבן יש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות. יש לציין, כי המספר המבטא את הפוטנציאל הכולל של האוכלוסיה שתיאלץ להתפנות כולל גם יישובים שלא ברור אם ייאלצו להתפנות אם לאו. אלה מהווים כ-28% מתוך מלוא פוטנציאל האוכלוסיה שעל פי תנועת עתיד כחול לבן יש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות (ראו פירוט היישובים הללו בנספח 1 שבעמוד 36).

כאמור, ההתייחסות למלוא הפוטנציאל הינה מקצועית בלבד ואינה מבטאת עמדה פוליטית באשר למספר המפונים העתידי.

הבהרות להגדרות המופיעות בטבלה שלעיל

*        "אוכלוסיה משוער" – נתון זה משוער בהתאם לנתונים שהתקבלו לפי ניתוח נתוני למ"ס בשקלול הנתונים המעודכנים לגודל אוכלוסיה שנתקבלו משאול אריאלי.

**       "יח"ד משוער" – נתון זה חושב לפי גודל משפחה ממוצע ביחס לאפיון הדתי בצורת היישוב.

***     ממוצע משוקלל של גודל משק בית ביישובים שסביר שיפונו עומד על 4.23 נפשות למשק בית.

****    היישובים החרדיים: עמונאל, מעלה עמוס, נחליאל ומבוא חורון וכן אומדן אוכלוסיה חרדית       ביישובים מעורבים.

IV:  שלבי עבודה/הנחות עבודה

בעבר וככל הידוע גם בימים אלה, בוצעו ומבוצעות עבודות שונות הקשורות בבחינה של מלאי יחידות הדיור ברחבי מדינת ישראל, בין היתר, גם במסגרת תמ"א 35 לכשנערכה בתחילת שנות האלפיים (ואושרה בשנת 2005) וכאשר נערך דו"ח המעקב ועדכון לתמ"א שהכנתו הושלמה לפני כשנה.

תנועת עתיד כחול לבן פנתה באופן רשמי למשרד הפנים על בסיס חוק חופש המידע לקבל את הנתונים על היקף שטחי הפיתוח הזמינים למימוש בכלל היישובים בארץ. תשובת משרד הפנים הייתה שהעבודה בהכנה ואין כרגע נתונים זמינים לפרסום או למסירה.

סוגיית היקף המלאי הזמין ובר ההשגה של דיור המדינה צפה במלוא חריפותה בימים אלה ממש, במחאת האוהלים.

בחינת כל מלאי יחידות הדיור המאושרות ברחבי מדינת ישראל באשר הן אינה רלוונטית. הנחות היסוד, שתפורטנה להלן, תמקדנה את "אזורי החיפוש" לאזורי הביקוש למגורים. בהתאם לכך גובשו שלבי העבודה שעיקרם ניפוי המרחבים/הרשויות שאינם רלוונטיים, קרי, מקדמים תכנוניים להגדרת "אזורי הביקוש".

לאחר איתור "אזורי הביקוש" הופעלו מקדמים כלכליים הבודקים את חוסנן הכלכלי של הרשויות המקומיות, מתוך הנחה שחוסנן הכלכלי של הרשויות הקולטות מגביר את הסיכוי להצלחת קליטת האוכלוסיה המתווספת.

פירוט שלבי העבודה/המקדמים התכנוניים

1. בחינת מלאי יחידות דיור מאושרות בטווח שבין מטרופולין חיפה לבין מטרופולין באר שבע.
2. גריעת מחוז תל אביב מתחום "אזור החיפוש".
3. הגדרת טווח התייחסות ליחידות דיור המצויות במרחק של כחמישה קילומטרים לכל צד (ממרכז ציר הדרך) מכבישים ארציים – כבישים 1, 2, 4, 6, וכן רדיוס של כחמישה קילומטרים מתחנות רכבת (יצוין שזהו טווח השירות של תחנת רכבת כפי שהוגדר על ידי רכבת ישראל). לאחר התייעצות עם צוות ההיגוי לעבודת מחקר זו הוחלט כי במקרים מסוימים, יישובים גדולים, בהם קיים מלאי יחידות דיור מאושרות, אשר לא נכללו בתחום ה"באפרים שהוגדרו" אך בסמיכות גבוהה אליהם, ייכללו בתחום "אזורי החיפוש". דוגמאות ליישובים מעין אלה: גדרה, עפולה, קריית מלאכי ועוד.
4. גריעת היישובים הלא יהודיים (יישובים ערביים, בדואים, צ'רקסים וכיו"ב) מתחום "אזור החיפוש".
5. גריעת שטחים שהינם חסרי תחום שיפוט (שטחים גליליים) מתחום "אזור החיפוש".[9]
6. בדיקת מלאי יחידות דיור מאושר ובהכנה בתכניות שאושרו והוכנו מ-1990 ואילך. חלוקת מלאי יחידות הדיור המאושר למלאי המצוי במסגרת תכניות מתאר ולמלאי המצוי בתכניות מפורטות שמכוחן ניתן להוציא היתרי בניה.
7. הכללת תכניות שמכילות 50 יחידות דיור ומעלה ביישובים כפריים ו-100 יח"ד ומעלה ביישובים עירוניים.
8. הבחנה בין יחידות דיור המצויות במועצות האזוריות לבין יחידות דיור המצויות במועצות המקומיות ובעיריות לצורך מתן פתרונות דיור הן לאלה המעוניינים בפתרון קהילתי והן לאלה המעוניינים ב"סל קליטה".

סינון וסיכום מלאי יחידות דיור המצוי בתכניות מפורטות בלבד (מאושרות ובהליכים)
שמכוחן ניתן להוציא היתרי בניה.

להמחשת שלבי העבודה שפורטו לעיל, ראה המפות המצורפות בעמודים הבאים.

תרשים 6: סיווג רשויות לפי סוג רשות והוצאת "שטחים גליליים" מתחום החיפוש. בשלב הבא נבדק פוטנציאל יח"ד בכל הרשויות המקומיות אשר נמצאו בתחום החיפוש.

תרשים 7:  בדיקת פוטנציאל יח"ד ברשויות בתחום החיפוש. בתרשים, דוגמא ממועצה אזורית דרום השרון.

בשלב הבא, על יתרת יחידות הדיור למימוש (שבתכניות מאושרות) ולגבי פוטנציאל יחידות הדיור (שבתכניות בהליכים) בתכניות מפורטות בלבד יופעלו גם קריטריונים כלכליים.

מספר יחידות הדיור הנדרשות עבור מתיישבים מיהודה ושומרון, בין אלה שיתפנו מרצון וקודם שייחתם הסכם, ובין אלה שהמדינה תראה לנכון לפנותם, הוא, על פי ההערכות כ-20,000 יח"ד. להבטחת איתורו של מלאי יחידות בהיקף זה וכדי לאפשר מגוון אפשרויות קליטה, הציבו מזמיני מחקר זה יעד גדול פי חמישה מהערכה זו, כ-100,000 יחידות דיור.

מקדם זהירות זה נלקח כדי להתגבר על המכשולים הבאים:

1. יחידות דיור המופיעות כמלאי מאושר אך בפועל הן מאוכלסות (מוצעת בדיקת המשך של הנושא במסגרת בדיקת חסמים).
2. יחידות דיור שיהיה להן ביקוש מצד אוכלוסיה אחרת מזו של מתיישבים מיהודה ושומרון בהתחשב בכך שמדובר במלאי יחידות דיור המוצע לשוק החופשי. לאור העובדה ש"אזורי החיפוש" מוקדו לאזורים שהינם גם אזורי הביקוש חשוב לשמור על מקדם זהירות גבוה.
3. יחידות דיור משוריינות ל"דור ההמשך", רלוונטי ליישובי המגזר הכפרי.
4. חסמים בלתי ידועים אחרים.

V: מקורות נתונים

הנתונים שלוקטו ועובדו במחקר זה מקורם במגוון גורמים ממשלתיים, תכנוניים, תקשורתיים ואחרים שעיקרם:

• תמ"א 35, דו"ח מעקב ועידכון
• נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה
• אתר משרד הפנים
• אתר מינהל מקרקעי ישראל
• נתונים שנתקבלו מרשויות מקומיות ומוועדות מקומיות לתכנון ובניה
• עיון בתכניות אב ותכניות מתאר כוללניות ונושאיות
• החברה להגנת הטבע – מכון דש"א (דמותה של ארץ)
• דו"ח תומר גוטהלף לאיתור פוטנציאל יח"ד בירושלים
• נתונים שנתקבלו מתנועת עתיד כחול לבן
• פרסומים שונים (לרבות פרסומים באמצעי התקשורת)

יצויין שבוצעו פניות למע"צ ולרכבת ישראל לקבלת נתונים לגבי תכניות עתידיות להקמת תשתיות. מע"צ השיב לפניה אך לא מסר מידע.

VI: מתודולוגיה לחישוב אומדן היצע יחידות דיור

1. 1.             אופן התחשיב

לגבי כל רשות (ובמועצות האזוריות לגבי כל יישוב) נבדקה קיבולת יחידות הדיור בתכניות מאושרות (ביישובים כפריים נלקחה קיבולת יחידות הדיור ע"פ תמ"א 35) ובחלק מהמקרים, בהם הנתונים היו זמינים, גם בתכניות המצויות בהליכים/ב"צנרת". נתון זה מייצג את מלוא הפוטנציאל המתאפשר במסגרת תכנית מפורטת נתונה.

מתוך נתון מלוא הפוטנציאל חושב אומדן יתרת יחידות הדיור למימוש. אומדן יתרת יחידות הדיור למימוש מנפה, במקרים בהם אותרו הנתונים, את יחידות הדיור שמומשו מהפוטנציאל הכולל. כאמור, בהתייחס ליישובים כפריים שבמועצות האזוריות נלקחה קיבולת היישוב לפי תמ"א 35. לצורך חישוב אומדן יתרת יח"ד למימוש, ביישובים כפריים נתוני תכניות הופחתו מקיבולת יחידות הדיור בתמ"א גם יחידות הדיור הקיימות וגם יחידות הדיור הכלולות בתכניות המפורטות. על מנת להקטין את "טווח הטעות", קרי הסטייה מן המצב בפועל, הנחנו באופן גורף ומחמיר ש-50% מהמותר בתמ"א 35 מומשו.

במועצות מקומיות ובעיריות יתרת יחידות הדיור למימוש נגזרו מתכלול נתונים ממגוון מקורות שונים, בין השאר, נתונים שנתקבלו מרשויות מקומיות/ועדות מקומיות לתו"ב, דו"חות רשמיים שונים ממינהל מקרקעי ישראל, ממשרד הבינוי והשיכון ועוד, נתונים שהתקבלו מארגוני המגזר השלישי העוסקים בתחומי התכנון והדיור ומידע נצבר קיים בחברת אורבניקס.

המחקר מציג אומדן. מאגר מדויק של נתונים ראוי שיהיה בידי המדינה ויוכן על ידה. ידוע כי משרד הפנים מבצע עבודה דומה שתמשך מספר שנים.

ברור כי במגבלות של נגישות למידע וקביעת לוח זמנים מצד מזמין העבודה במשך מספר חודשים יתכנו סטיות ואי דיוקים. כמו כן, המחקר רלוונטי לנקודת הזמן בה היא הוכנה. תהליכי תכנון ובניה הם דינמיים.

למרות מגבלות אלה לדעת המזמין ולדעת צוות המחקר, האומדנים שיוצגו להלן מהימנים דיים לתת מענה לשאלת המחקר.

1. 2.             המקדמים התכנוניים והכלכליים

הרשויות המקומיות והיישובים שבהם נבדקו מלאי יחידות הדיור נבחנו לאור מקדמים שגובשו. מטרת המקדמים הינה למקד את היקף יתרות יחידות הדיור הזמינות למימוש. התאמה זו נבדקה באמצעות שני פרמטרים מרכזיים: תכנוני – מידת סבירות הקליטה בהתייחס לפרמטרים פיזיים-סטטוטוריים מרכזיים; וכלכלי – חוסנה הכלכלי של הרשות הקולטת. המקדמים התכנוניים פורטו. הסבר אודות המקדמים הכלכליים יפורט להלן.

המקדמים הכלכליים שנבדקו:

א.             הכנסות עצמיות לנפש

ב.             עודף/גרעון בתקציב הרגיל לנפש

הסבר אודות הפרמטרים הכלכליים

מקורות הנתונים לתחשיב המקדמים הכלכליים התבססו על קובץ הרשויות המקומיות בישראל לשנת 2009, המופיע באתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

כל רשות, אם זו עירייה, מועצה מקומית או מועצה אזורית בכל פרמטר שנבדק קיבלה ציון במדרג בין 0 ל-5, כאשר הציון 0 הנמוך ביותר והציון 5 הוא הגבוה ביותר, המציין חוסן כלכלי מובהק.

הכנסות עצמיות לנפש

אחד ממקורות ההכנסה המרכזיים של הרשויות המקומיות הינם ההכנסות העצמיות. הכנסות עצמיות הן אותם כספים שמועברים לידי הרשות ישירות מהאזרחים והעסקים שבתחום שיפוטה של הרשות המקומית. הכנסות עצמיות אלה כוללות:

א.             תשלומי הארנונה

ב.             הכנסות שמקורן בתשלומי אזרחים עבור שימוש בשירותים הניתנים על ידי הרשות (ספריה, שירותי תרבות וספורט ועוד)

ג.              תקבולים מחוקי עזר, אגרות והיטלים שונים

ד.             הכנסות מדמי שימוש בנכסי הרשות (שכר דירה, תקבול ממכירת נכסי הרשות ועוד)

הכנסות עצמיות גבוהות של הרשות מעידות על כך שהרשות הינה בעלת חוסן כלכלי חזק המסתמכת על ההכנסות ממיסים שהיא גובה מאזרחיה, רשות שאינה תלויה בהכנסות המועברות מהשלטון המרכזי.

הכנסות עצמיות לנפש חושבו בתחשיב לפי נתוני הכנסות עצמיות של הרשות, לחלק למספר הנפשות באותה רשות.

ציוני הכנסות העצמיות לנפש בתחשיב הינם:

• עד סכום של 2,000 ש"ח לנפש – 0
• עד סכום של 3,000 ש"ח לנפש – 1
• עד סכום של 3,500 ש"ח לנפש – 2
• עד סכום של 4,000 ש"ח לנפש – 3
• עד סכום של 4,200 ש"ח לנפש – 4
• סכום שמעל 4,500 ש"ח לנפש – 5

עודף/גירעון בתקציב הרגיל לנפש

התקציב הרגיל מיועד למימון הפעילויות השוטפות של הרשות. תפקידו לקבוע את היקף הפעילות במונחים כספיים לכל ענפי המינהל של הרשות בשנת כספים אחת. התקציב חייב להראות את כל ההוצאות, שזמן פירעונן יחול לפי המשוער בשנת בכספים, שלמענה מכינים את התקציב ואת כל ההכנסות שגבייתן אפשרית באותה שנה. תפקידו גם להבטיח את המשאבים הכספיים הדרושים לשם ביצוע משימות אלה. על התקציב להוות בסיס חוקי לכל הוצאות הרשות כמסגרת מקסימאלית שאין לחרוג ממנה. כל חריגה בתקציב עלולה לסבך את הרשות ולסכן את משק הכספי שלה. התקציב הרגיל הוא כלי הניהול והתכנון המרכזי ברשויות המקומיות.

מקורות מימון חיצוניים נמצאים במגמת היחלשות ולכן שאיפת השלטון המקומי צריכה להיות צעידה לקראת עצמאות כלכלית ואי תלות בשלטון המרכזי.

העודף או הגירעון בתקציב לנפש, חושבו לפי עודף/גירעון בתקציב הרגיל תקציבי (אלפי ש"ח) שחולקו גם כן במספר הנפשות באותה רשות.

ציוני עודף / גירעון השוטף לנפש הינם:

• גירעון של מעל 500 ש"ח לנפש – 0
• גירעון בין 200 ל-500 ש"ח לנפש – 1
• גירעון של 200 ש"ח עד לנקודת האיזון – 2
• רשות מאוזנת ועד 50 ש"ח לנפש עודף – 3
• עודף בין 50 ש"ח ל-120 ש"ח לנפש – 4
• עודף של מעל 120 ש"ח לנפש – 5

ציון ממוצע

שני הפרמטרים שנלקחו בחשבון בתחשיב, כאמור, מראים כל אחד לגופו חוסן כלכלי של הרשויות הנבדקות. לצורך השוואה בין הרשויות נערך חישוב ממוצע בין הציונים.

מכאן ניתן להסיק מסקנות על חוסנן של הרשויות כאשר רשות שציון הממוצע שלה נע בין 0 ל-3, חוסנה הכלכלי נמוך עד ממוצע. כאשר הציון הממוצע נע בין 3 ל-5 ניתן לומר שהחוסן הכלכלי של הרשות ממוצע עד חזק.

סיכום

בגמר איסוף הנתונים התכנוניים והכלכליים וניתוחם והפעלת המקדמים מתקבלת רשימה של רשויות עם אומדן יחידות דיור למימוש הזמינים לקליטת פיזית של אוכלוסיה. רשויות אלה הינן בעלות חוסן כלכלי לקליטה חברתית-כלכלית של האוכלוסיה המתווספת.

הציונים המשוקללים שניתנו לרשויות מקומיות שנבדקו מציבים את הרשויות על סולם שנע בין הציון הנמוך ביותר 1 לבין הציון הגבוה ביותר 5. מתוך הכרה בחשיבות חוסנה הכלכלי של הרשות המקומית הקולטת נקבעו הנחות מחמירות – נקבע כי מלאי יחידות הדיור הרלוונטי יכלול רק את הרשויות שציון חוסנן הכלכלי עומד על 3 ומעלה.

VII:  ממצאים ומסקנות

1. 1.             אומדן יתרת יחידות דיור למימוש בתכניות מפורטות מאושרות לפני הפעלת הקריטריונים הכלכליים

בהתאם למקדמים התכנוניים בלבד שנקבעו ואשר פורטו לעיל בפרק VI סעיף 2, להלן פירוט הממצאים: אומדן יתרת יחידות הדיור למימוש בתכניות מפורטות מאושרות עומד על כ-194,000 יחידות דיור. יודגש כי מדובר רק ביחידות דיור באזורים אשר עמדו בקריטריונים שנקבעו ולא בכל התכניות במחוזות.

* כאמור, על מנת להקטין את "טווח הטעות" קרי, הסטייה מן המצב בפועל, הנחנו באופן גורף
ש-50% מהמותר בתמ"א 35 מומש.

מהטבלה שלעיל ניתן ללמוד, כי יתרת יחידות הדיור המשמעותית ביותר בתכניות מפורטות מאושרות – כ-48% – מצויה במחוז המרכז. אחריה בדירוג הכולל, קיימות יתרות במחוזות הדרום, חיפה, הצפון וירושלים.

אומדן יתרת יחידות דיור בתכניות מפורטות מאושרות בהתייחס לסוגי הרשויות מלמד, כי מחוז המרכז הוא נושא הכתר בהתייחס ליתרת יחידות הדיור בעיריות ובמועצות מקומיות, ומיד אחריו בהתייחס לעיריות בלבד מצוי מחוז הדרום.

היתרה הגבוהה ביותר במועצות האזוריות מצויה במחוז המרכז ומיד אחריה במחוז הצפון.

1. 2.             פוטנציאל יחידות דיור למימוש בתכניות מפורטות בהליכים לפני הפעלת הקריטריונים הכלכליים

פוטנציאל יחידות הדיור למימוש בתכניות מפורטות בהליכים עומד על כ-222,500 יחידות דיור.

* כאמור, על מנת להקטין את "טווח הטעות", קרי הסטיה מן המצב בפועל, הנחנו באופן גורף
ש-50% מהמותר בתמ"א 35 מומש.

מהטבלה שלעיל ניתן ללמוד, כי הפוטנציאל המשמעותי ביותר של יחידות הדיור בתכניות מפורטות בהליכים מצוי במחוז המרכז (כ-35%), כאשר אחריו בדירוג הכולל קיים פוטנציאל משמעותי במחוזות חיפה, ירושלים והדרום (בין 25%-15%). פוטנציאל נמוך של יחידות דיור בתכניות מפורטות בהליכים קיים במחוז הצפון.

פוטנציאל יחידות דיור בתכניות מפורטות בהכנה בהתייחס לסוגי הרשויות מלמד כי גם כאן מחוז המרכז הוא המוביל בהתייחס לפוטנציאל יחידות הדיור בעיריות ובמועצות המקומיות, אם כי יצוין שגם במחוזות האחרים יש מלאי משמעותי של יחידות דיור בעיריות. היתרה הגבוהה והמשמעותית ביותר במועצות האזוריות מצויה במחוז חיפה.

1. 3.             אומדן יתרת יחידות דיור למימוש בתכניות מפורטות מאושרות לאחר הפעלת קריטריונים כלכליים

בהתאם למקדמים התכנוניים והכלכליים שנקבעו ואשר פורטו לעיל בפרק VI סעיף 2 להלן פירוט הממצאים: אומדן יתרת יחידות הדיור למימוש בתכניות מפורטות מאושרות עומד על כ-97,300 יחידות דיור.

* כאמור, על מנת להקטין את "טווח הטעות", קרי הסטיה מן המצב בפועל, הנחנו באופן גורף
ש-50% מהמותר בתמ"א 35 מומש.

מהטבלה שלעיל ניתן ללמוד, כי יתרת יחידות הדיור המשמעותית ביותר בתכניות מפורטות מאושרות – כ-65% – מצויה במחוז המרכז, כאשר בפער גדול אחריה בדירוג הכולל, קיימות יתרות משמעותיות במחוזות חיפה והצפון, כ-22% וכ-10% בהתאמה. יתרות נמוכות של יחידות דיור בתכניות מפורטות מאושרות קיימות במחוזות הדרום וירושלים. חשוב להדגיש, כי אופן חלוקת היתרות בין המחוזות נובע בעיקרו מהפעלת המקדמים הכלכליים הבוחנים את חוסנן הכלכלי של הרשויות כרשויות קולטות אוכלוסיה.

יש להניח כי המקדמים הכלכליים שנבדקו פחות משמעותיים ומשפיעים בערים הגדולות, דוגמת ירושלים, באר שבע ואחרות, היות שהערים הגדולות נהנות מתמיכות וממענקים ממשלתיים מוגדלים. כמו כן, יש יסוד סביר להניח שאם וכאשר יתקיים מהלך כולל של פינוי מתיישבים מיהודה ושומרון וקליטתם מחדש, יהא זה במסגרת מהלך לאומי אשר ילווה בתקצוב הרשויות הקולטות, שיסייע בידן לקלוט את אוכלוסיית המתיישבים, כפי שקרה עם פינוי יישובי חבל עזה.

אומדן יתרת יחידות דיור בתכניות מפורטות מאושרות בהתייחס לסוגי הרשויות מלמד כי במחוז המרכז יתרת יחידות הדיור הגדולה ביותר בעיריות ובמועצות מקומיות ומיד אחריו בקטגוריה זו מצוי מחוז חיפה.

היתרה הגבוהה ביותר במועצות האזוריות מצויה במחוז הצפון ומיד אחריה במחוז המרכז, ראה תרשים 9 שלהלן.

תרשים 9

תרשים 9 מבטא את הפוטנציאל למתן פתרונות קהילתיים, קרי פוטנציאל יחידות דיור במועצות האזוריות העונות על הקריטריונים הכלכליים שהופעלו. יש לציין, כי מספרים אלה מגלמים את כל ההנחות המתודולוגיות אשר נלקחו במחקר זה, בכללן חוסנן הכלכלי של הרשויות ואופן הערכת מלאי יחידות דיור במועצות אזוריות כנגזרת מקיבולות תמ"א 35.

כרשום בטבלה 13, המלאי הארצי באזור החיפוש עומד על כ-22,000 יח"ד. במידה שיידרש להגדיל את היקף הפתרונות הקהילתיים ניתן יהיה לעשות זאת, בין היתר, על-ידי:

א.             הגמשת הקריטריונים הכלכליים

ב.             הגדלת אזורי החיפוש שהוגדרו

ג.              יצירת אפשרויות לקליטה קהילתית בתוך יישובים עירוניים

תרשים 10

תרשים 10 מבטא את הנתונים המובאים בטבלה 13, קרי פוטנציאל יח"ד אשר נמצאו במחקר זה, באזור החיפוש הרלוונטי ובהתאם להפעלת קריטריון החוסן הכלכלי של הרשות הקולטת. כאמור, פוטנציאל יח"ד בתכניות מפורטות מאושרות עומד על כ-93,000. בתרשים בולט במיוחד נתון פוטנציאל יח"ד בעיריות במחוז המרכז על פני המחוזות האחרים וסוגי הרשויות האחרים. כמו כן בולט בהעדרו פוטנציאל יח"ד במחוזות ירושלים והדרום. יש לציין כי העדר יח"ד במחוזות ירושלים והדרום אינו נובע מהעדר יח"ד מתוכננות אלא מהפעלת הקריטריון הכלכלי באופן גורף, פעולה אשר גרעה באופן מיידי כ-55,000 יח"ד בתכניות מאושרות שטרם נבנו. כמובן שבערים כמו ירושלים ובמידה פחותה בבאר שבע בה המנעד במדדים חברתיים-כלכליים גבוה מאוד בין השכונות השונות, יש לבצע הבחנה פנים-עירונית על מנת לאתר שכונות בעלות פוטנציאל גבוה לקליטת אוכלוסיה. לפיכך, "מוחזרות" למלאי יחידות הדיור המאושרות כ-3,400 יחידות דיור במחוז ירושלים (כ-1,800 בעיר ירושלים
וכ-1,600 במועצה אזורית מטה יהודה), המהוות כ-15% ממלוא הפוטנציאל המצוי בתכניות מפורטות מאושרות במחוז זה.

צוות המחקר ממליץ לבצע בדיקה זו בהמשך הדרך, על מנת לאתר את השכונות/היישובים שיוכלו לקלוט מתיישבים מיהודה ושומרון. ביצוע הבחנה "פנים רשותית" רלוונטית במיוחד במועצות אזוריות ויכולה להגדיל באופן משמעותי את סל הפתרונות הקהילתיים שניתן יהיה לספק עבור אוכלוסיית המתיישבים ביהודה ושומרון.

1. 4.             פוטנציאל יחידות דיור למימוש בתכניות מפורטות בהליכים לאחר הפעלת קריטריונים כלכליים

פוטנציאל יחידות הדיור למימוש בתכניות מפורטות בהליכים עומד על כ-118,300 יחידות דיור.

* כאמור, על מנת להקטין את "טווח הטעות" קרי, הסטייה מן המצב בפועל, הנחנו באופן גורף
ש-50% מהמותר בתמ"א 35 מומש.

מהטבלה שלעיל ניתן ללמוד, כי פוטנציאל יחידות הדיור בתכניות מפורטות בהליכים המשמעותי ביותר, למעלה מ-50%, מצוי במחוז המרכז, כאשר מעט אחריו בדירוג הכולל, קיים פוטנציאל משמעותי במחוז חיפה – כ-43%. פוטנציאל נמוך של יחידות דיור בתכניות מפורטות בהליכים קיים במחוזות הדרום, הצפון וירושלים. פעם נוספת חשוב להדגיש, כי אופן חלוקת הפוטנציאל בין המחוזות נובע בעיקרו מהפעלת המקדמים הכלכליים הבוחנים את חוסנן הכלכלי של הרשויות כרשויות קולטות אוכלוסיה.

פוטנציאל יחידות דיור בתכניות מפורטות בהכנה בהתייחס לסוגי הרשויות מלמד כי גם כאן, במחוז המרכז פוטנציאל יחידות הדיור בעיריות ובמועצות המקומיות הוא הגבוה ביותר ומיד אחריו בקטגוריה זו מצוי מחוז חיפה. היתרה הגבוהה ביותר במועצות האזוריות מצויה במחוז חיפה.

1. 5.             התאמה של ההיצע לביקוש

סקירת מאפייני אוכלוסיית הביקוש, כפי שפורט בדו"ח זה, מצביעה על פרופיל אוכלוסיה מגוון אך יחסית מובחן. ניסיון העבר מלמד, כי במקרים בהם מדובר על העתקת קהילה שלמה יש חשיבות רבה לחיבור בין הקהילות של הקהילה המועתקת לקהילה הקולטת, שנוצר בעקבות "שידוך" זה או אחר.

ישנן הערכות והנחות לגבי מהלך אפשרי של פינוי וקליטה של מתיישבים מיהודה ושומרון ביחס לניסיון העבר, קרי פינוי גוש קטיף. להלן מספר מסקנות מרכזיות:

 חלק ממפוני גוש קטיף (כ-40%) התיישבו ו/או מיועדים להתיישב במיקום גיאוגרפי קרוב יחסית למקום הפינוי. להערכת השמאים, מעבר עתידי של מפונים ייעשה על פי השתייכותם האידיאולוגית, כך שניתן לאמוד שכ-30% יעברו לגליל ולנגב בעיקר ליישובים הסמוכים ליהודה ושומרון, ליישובי הגליל התחתון, לעמק יזרעאל ולירושלים.

בהתאם להערכה זו צוירה "מפת הקליטה" הצפויה:

א.             בסמוך לקו התפר – גליל תחתון, עמק יזרעאל, השומרון הצפוני, השרון הצפוני, שפלת יהודה וצפון הנגב.

ב.             יישובים דתיים וחרדיים דוגמת אלעד, לצד ערים שבהן קיימות שכונות דתיות דוגמת: בית שמש, נתניה, רחובות וירושלים.

ג.              הפלח השלישי מורכב מהרחבות מושבים וקיבוצים בפריפריה.

ההערכה היא, כי כ-70,000 תושבים דתיים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות יעברו לערים דתיות חרדיות או מעורבות או לשכונות דתיות.

ההערכה היא שעוד כ-40,000 דתיים יחפשו חלופות קהילתיות באזורי הביקוש או יישובים בעלי מאפיינים דמוגרפיים וגיאוגרפיים דומים לאלו שנאלצו לעזוב. ניתן לצפות שאלה יעברו להרחבות קהילתיות או הרחבות של מושבים וקיבוצים בגליל, בנגב או באזור ירושלים.

במחקר זה, השוואה בין אומדן יחידות הדיור למימוש בין סוגי הרשויות המקומיות מצביעה על כך
שכ-70% מיתרת יחידות הדיור למימוש מצויות ברשויות עירוניות ואילו במועצות המקומיות ובמועצות האזוריות יש רק כ-5% וכ-25% בהתאמה.

נקודה נוספת הינה יישום והתאמת אוכלוסיית הביקוש ליעד בהתאם למגוון הפתרונות המוצעים, כגון: סל קליטה או פתרון קהילתי שיבוצע על ידי המדינה. עבודת המחקר מציגה בהערכה כוללת כי
לכ-80,000 מתיישבים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות (כ-18,900 יח"ד) יידרש מהמדינה פתרון קהילתי.

לדעת תנועת עתיד כחול לבן יש לקחת בחשבון נתון זה ביחס לממצאי עבודת המחקר, ולבדוק כבר כעת היתכנות לקליטת מתיישבים שיש סיכוי סביר שייאלצו להתפנות ביישובים שאותרו לקליטה. הכנות מעין אלה יכללו: הכנת תכנית קליטה מפורטת כולל התייחסות פרוגרמטית וחברתית לנושאים ייחודיים, עירוב מקבלי החלטות ברשויות המקומיות ובמוסדות התכנון וכן קידום תשתיות רלוונטיות (חינוך, תשתיות יישוביות ועוד). בנוסף, ראוי כבר עתה לתת עדיפות לתכניות "הנמצאות בצנרת" ביישובים אלו בועדות התכנון השונות.

אחד הכלים התכנוניים-סטטוטוריים אשר עשויים לסייע במתן פתרונות דיור ובכללם פתרונות התיישבותיים קהילתיים הינו תכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת. תמ"א 39 הינה דוגמא לתכנית מעין זו אשר נועדה לספק פתרון קהילתי לאוכלוסיית מפוני גוש קטיף וצפון השומרון. תכניות כאלה צריכות להיות כמובן במסגרת המתווה הארצי של תמ"א 35, כולל שינויים שתכנית זו מאפשרת.

1. 6.             חסמים

בחינת היצע יחידות הדיור במרחב שהוגדר אינה יכולה להסתמך על בדיקה כמותית בלבד. אחד הגורמים המרכזיים המשפיעים על מלאי יחידות הדיור הוא החסמים שצפים על פני השטח בשלבי התכנון והיישום.

בכתבה שנערכה על ידי עופר פטרסבורג[10] צוין כי: "ראש הממשלה מבטיח שחרור עשרות אלפי דירות תוך שנה וחצי כדי להשלים פער של 100,000 יחידות דיור ולהוזיל את מחירי הדיור באמצעות הצפת אזור המרכז במתחמי בניה ענקיים שיפשירו אלפי דונמים." בכתבה זו נטען, כי הבעיה אינה בשיווק קרקעות והוצאתן למכרז, אלא בבניה שתקועה על הקרקעות הללו.

במספר לא מבוטל של מקרים תכניות מאושרות תקועות בגלל בעיות טכניות ובירוקרטיות. להלן דוגמאות נבחרות לבעיות הללו:

• פיתוח תשתיות-על (מט"שים, כבישים, רכבות וכיו"ב)
• מחירי קרקע גבוהים ונגזרת עלויות פיתוח
• קרקעות פרטיות
• ראשי רשויות מעדיפים שטחי תעסוקה מאשר תושבים
• מחלוקות בין ממ"י ורשויות מקומיות, יישובים כפריים ואגודות
• התנגדויות: הציבור, גופי סביבה, משרדי ממשלה

במחקר שנערך על ידי מכון דש"א (דמותה של ארץ)[11], נמצא קשר בין חסמים מסוימים לפריסה המרחבית קרי, למחוזות. כך למשל:

• במחוז ירושלים החלטת היזם לבצע שינויים בתכנית או לא לקדמה, הוא גורם מרכזי בעיכוב מימוש תכניות
• במחוז המרכז העדר פתרונות תחבורה מהווים גורם מעכב דומיננטי
• במחוז הצפון הרשויות המקומיות מהוות גורם מעכב (למשל, בשל רצון לשנות תכנית תקפה)
• בפריפריה קיימות בעיות בשיווק – במחוז דרום ובשולי מחוז ירושלים (לדוגמא, קריית מלאכי)

בעיות משפטיות ובעיות בתחום המקרקעין מהוות חסם בכל המחוזות בהיקפים משתנים. עוד נמצא, כי לגבי מלאי תכנוני גדול, אין גורם מעכב אחד, כי אם מכלול של גורמים, שלרוב אי התאמה לתכנית המתאר מהווה אחד מהם. מצב זה בולט בעיקר במחוזות הדרום, חיפה והמרכז.

רשימת החסמים מלמדת, שיש יסוד סביר להניח שגם תכנית הממשלה לווד"לים לא תפתור את הבעיה. התכניות אולי תקודמנה אך הן עשויות להיתקע בשלב היישום.

1. 7.             סיכום

מחקר זה בחן את המלאי התכנוני (היצע המגורים) באזורים נבחרים במדינת ישראל לכל מטרה לאומית, כאשר השאיפה הינה לגזור את היצע המגורים הזמין לבניה והתאמתו למאפייני הקליטה האפשרית של מתיישבי יהודה ושומרון.

תנועת עתיד כחול לבן סיפקה את ההנחה, שמבין כ-330,000 תושבים החיים כיום ביהודה ושומרון, כ-100,000 מתוך כלל מתיישבי יהודה ושומרון (כ-20,000 יחידות דיור) הינם אוכלוסיה שיש סיכוי סביר שתיאלץ להתפנות. שאלת המחקר הייתה, אם כן, האם קיימים בישראל, נכון לזמן המחקר, 100,000 פתרונות דיור שעשויים להבטיח קליטה מתאימה וטובה לכ-20,000 המשפחות שיתפנו אל שטחי מדינת ישראל.

ממצאי המחקר מראים שהיקף יתרות יחידות הדיור למימוש במסגרת תכניות מפורטות מאושרות ברשויות הנבחרות שנבדקו ולאחר הפעלת המקדמים התכנוניים והכלכליים מספק לבדו את הביקוש האפשרי מצד מתיישבי יו"ש. בהנחה של ביקוש לכלל צרכי מדינת ישראל בשנה בהיקף של כ-40,000 יח"ד בשנה, ההיקף שנמצא עונה על הנדרש לטווח הקצר (עד 3-2 שנים). הסרת המקדמים הכלכליים המתייחסים לחוסנן הכלכלי של הרשויות הקולטות יכולה להביא למלאי מאושר וזמין לצרכי הדיור במדינת ישראל גם לטווח הבינוני (עד כ-10 שנים).

יצוין, שבזמן הכנת עבודת מחקר זו הממשלה יזמה פעולות שמטרתן להגדיל את היצע המגורים, בין היתר:

• אישור עקרוני של המלצות ועדת טרכטנברג על ידי ממשלת ישראל
• הקמת ועדות משנה ייעודיות בכל מחוז (וד"לים – ועדות לדיור לאומי), אשר יאשרו תכניות במתכונת מזורזת (החלטת ממשלה 13.3.2011)
• קידום וחקיקת הסכמים של מינהל מקרקעי ישראל, לדוגמא: הסכם לבניית יח"ד בקיבוצים (עמירם כהן, 2011)
• מימוש תכניות סטטוטוריות ומלאי יח"ד קיים (שיפור תנאי מכרז בשיווק מגרשים)

בנוסף לפעולות שלעיל, יש יסוד סביר להניח שבעתיד הקרוב יינקטו יוזמות ופעולות ממשלתיות נוספות שמטרתן להגדיל את היצע הדיור הזמין, לרבות דיור בר השגה, וזאת על רקע המחאה הציבורית המשמעותית שהתרחשה בקיץ 2011.

בעבודת מחקר זו נמצא מלאי תכנוני מספק של יחידות דיור מאושרות לבניה באזורים ובמקומות המתאימים לקליטת מתיישבים מיהודה ושומרון. עם זאת, ממצאי המחקר מדגישים את הצורך בהפניית משאבים למימוש המלאי הקיים והזמין סטטוטורית, קרי הסרת החסמים השונים אשר תניב היקף בלתי מבוטל של יחידות דיור ברחבי מדינת ישראל.

נספח מספר 1

יישובים יהודיים ביו"ש: שם היישוב, שיוך מוניציפלי ומספר תושבים

מקרא: חלוקת יישובים על פי תנועת עתיד כחול לבן לשלוש קטגוריות לתחשיב הביקוש במחקר זה

נספח מספר 2

רשימת הרשויות שנבדקו לאחר הפעלת הקריטריונים התכנוניים והכלכליים